Новые тенденции в практике Европейского Суда по правам человека: «пилотные постановления» о «структурных проблемах»
Международная конференция «Влияние Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод на развитие правовых систем европейских стран», Ярославль, 29-30 июня 2006 г.
КОВЛЕР Анатолий Иванович, доктор юридических наук, профессор, Судья Европейского Суда по правам человека, избранный от Российской Федерации
Недавние постановления Большой Палаты Европейского Суда по делам «Брониовский против Польши» (постановления от 22 июня 2004 г. и 28 сентября 2005 г.) и «Сейдович против Италии» (постановление от 1 марта 2006 г.), как и ряд других постановлений Большой Палаты и «малых» палат Суда означают решительный поворот в практике Суда, имеющий далеко идущие последствия для потенциальных заявителей, для государств-участников Конвенции, для институтов Совета Европы, но прежде всего для самого Суда.
12 мая 2004 г. Комитет Министров Совета Европы, надзирающий, в силу ст. 46 Конвенции за исполнением постановлений Европейского Суда, принял Резолюцию 2004(3), призывающую Суд отмечать в своих постановлениях, насколько это возможно в случае так называемых повторяющихся нарушений, «наличие структурной проблемы и источник этой проблемы». Комитет министров пошел на этот шаг по нескольким причинам:
1) обязанность принятия индивидуальных и общих мер, вменяемая государству-ответчику, по устранению последствий констатируемых Судом нарушений все чаще входила в противоречие с застарелыми проблемами в правовой системе ряда государств, когда требуются серьезные изменения в национальном законодательстве;
2) катастрофический рост нерассмотренных Судом жалоб (более 80 тыс. на конец 2005 г.!) связан прежде всего с тем, что более 60% жалоб — повторяющиеся («клоновые») жалобы;
3) больше половины (52%) находящихся на рассмотрении жалоб приходятся на 4 страны — Россию, Турцию, Румынию, Польшу, причем это, в основном, клоновые жалобы;
4) открытый для подписания и ратификации Протокол № 14 к Конвенции предполагает упрощенный порядок рассмотрения жалоб, по которым Суд вынес так называемое «пилотное» постановление.
Таким образом, Комитет министров фактически возвращал Суду часть приобретенных им (Комитетом) полномочий требовать от государств-нарушителей принятия мер общего характера.*
Реакция Суда на резолюцию Комитета министров не замедлила проявиться: 22 июня 2004 г. Большая палата вынесла постановление по существу в деле Бронёвского (Broniowski c. Pologne, № 31443/96, Arret Gr. Ch., 22 juin 2004) (Broniowski v. Poland, G.C. no. 31443/96, Judgment of 22 June 2004). Дело касалось отсутствия должной компенсации за собственность, утраченную репатриантами на прилегающих к Бугу территориях, отошедших после второй мировой войны к СССР.
Почему Суд принял к рассмотрению жалобу, касающуюся событий до ратификации Польшей Конвенции (10 октября 1994 г.)? Начиная с 1946 г. по сегодняшний день, в Польше принято несколько законодательных актов, постановлений правительства, решений Конституционного Суда по выплате указанных компенсаций, по которым польское государство сохраняло за собой обязательства по выплате компенсаций, поэтому Суд счел возможным принять жалобу к рассмотрению и не применять критерия неприемлемости ratione temporis (Broniowski c. Pologne (dec.), G. C. no.31443/96, CEDH 2002-X §74) в отличие от ситуаций с реституцией за конфискованное имущество в ряде стран Восточной Европы, где конфискация была квалифицирована как единичный акт, не имеющий правовых последствий в виде «продолжающейся ситуации» (см. решение: Malhous v. the Czech Republic (dec.) 13 December 2002 (G.C.) ECHR 2000-XII p.552-553). Позиция Суда в этом смысле состояла в том, что на государства не возложена обязанность компенсировать собственность, утраченную до присоединения государства к Конвенции (см., напр., постановление: Kopecky v. Slovakia, G.C. Judgment 28 September 2004, §35), если государство само не взяло на себя такое обязательство. Что касается Польши, то от 80 до 100 тыс. поляков (точнее — их наследников) из 1,2 млн. переселенцев не получили практически никакой компенсации из созданного специального фонда, около 200 из них направили жалобы в Страсбург.
Суд согласился с мнением Конституционного Суда Польши, квалифицировавшего ситуацию как «экспроприацию de facto» (постановление КС от 19 декабря 2002 г.), создающую «право на выплату компенсации» (prawo zaliczania). Тщательно проанализировав фактические обстоятельства дела, польское законодательство и практику его применения, позиции сторон в деле, Суд пришел к выводу: «Имея в виду указанные выше соображения, в частности последствия, которые вытекали для заявителя в течение многих лет из законодательства относительно покинутой собственности в районе р. Буг и практики его применения, Суд заключает, что заявитель как индивид должен был претерпевать непропорциональное и чрезмерное бремя, которое не может быть оправдано законным общим интересом, преследуемым властями. Следовательно, имело место нарушение ст. 1 Протокола №1» (§187).
Отметим, что в отличие от дела «Jahn and Others v. Germany» (Judgment 30 June 2005, §112, 117), где речь шла о фактической конфискации необрабатываемых земельных наделов на территории бывшей ГДР, Суд не стал искать особых обстоятельств («уникальный контекст объединения Германии») в оправдание бездействия польских властей, а пошел в своих обобщениях достаточно далеко в духе резолюции Комитета Министров: «Выводы Суда имеют своим следствием констатацию того, что нарушение права заявителя, гарантированного статьей 1 Протокола 1, имеет своей первопричиной масштабную проблему как результат дисфункционирования польского законодательства и административной практики, которое затронуло и в будущем может затронуть большое число граждан. Неоправданное препятствие на пути использования заявителем своего «права на уважение собственности» не было вызвано ни единичным инцидентом, ни особым развитием событий в данном конкретном случае; оно является результатом административной практики и регламентирования со стороны властей в отношении обозначенной категории граждан, а именно истцов, чья собственность была оставлена в районе р. Буг.
Существование и системный характер этой проблемы были уже признаны польскими судебными инстанциями, как об этом свидетельствуют многочисленные судебные решения <…>. Соглашаясь с этими оценками, Суд заключает, что факты данного дела выявляют наличие в правовом порядке Польши функционального сбоя, в результате которого отдельная категория частных лиц была лишена в прошлом или продолжает быть лишенной права на уважение своей собственности. Он также считает, что пробелы в законодательстве и внутренней практике, выявленные в частном случае данного заявителя, могут вызвать в будущем многочисленные обоснованные жалобы» (§189).
Касаясь путей преодоления данной структурной проблемы, Суд, со ссылкой на позицию Комитета Министров о желательности улучшения систем национальной правовой защиты, подчеркнул, что факт регистрации Судом 167 аналогичных жалоб является не только «фактором, отягчающим ответственность государства по Конвенции», но также и «угрозой эффективности созданного Конвенцией механизма». В этой связи Суд сделал еще один далеко идущий вывод:
«Хотя в принципе Суду не следует определять, какими могут быть надлежащие меры по выполнению государством своих обязательств, вытекающих из статьи 46 Конвенции, все же, учитывая констатацию ситуации структурного характера, Суд считает, что безусловно требуется принятие мер общего характера на национальном уровне во исполнение данного постановления, мер, которые должны учесть интересы многих заинтересованных лиц. В особенности, принимаемые меры должны иметь своим свойством исправление функциональных сбоев, — как это вытекает из констатации Судом нарушения, — таким образом, чтобы созданная Конвенцией система не была перегружена большим числом жалоб, имеющих ту же причину» (§193).
Указанная мотивация отражена в резолютивной части постановления. Суд:
«3. Постановил, что констатируемое выше нарушение является результатом структурной проблемы, связанной с дисфункицонированием национального законодательства и внутренней практики, вызванным отсутствием эффективного механизма, имеющего целью обеспечить «право на выплату компенсации» истцов, чья собственность была оставлена в районе р. Буг.
4. Постановил, что государство-ответчик должно гарантировать, путем принятия законодательных мер и создания соответствующих административных процедур, с целью обеспечения указанного имущественного права для других истцов, чья собственность была оставлена в районе р. Буг, либо предоставить им от своего лица, эквивалентное возмещение согласно принципам защиты имущественных прав, закрепленных в статье 1 Протокола №1.»
Согласно принятой практике Суд отложил рассмотрение вопроса о размере компенсации, призвав стороны представить Суду в течение 6 месяцев свои предложения, либо сообщить о достигнутом соглашении.
После оглашения постановления в Польше была проведена в сжатые сроки работа по приведению законодательства в соответствие с постановлением Суда. Конституционный Суд постановлением от 15 декабря 2004 г. признал ряд положений законодательства о компенсации за утраченное имущество дискриминационными в отношении переселенцев с Буга, в частности, потолок компенсации в 15% от стоимости имущества и ограничения денежных выплат 50 тыс. злотых. Принятый 8 июля 2005 г. Сеймом и подписанный президентом 15 августа 2005 г. закон повысил потолок компенсации до 20%. Были внесены изменения в Гражданский Кодекс в части исков к Государственному Казначейству (ст. 417 и 4171 ГК). Верховный Суд страны принял ряд постановлений, касающихся права на выплату компенсации, с учетом позиций Европейского Суда и Конституционного Суда. Наконец, 6 сентября 2005 г. государство и заявитель заключили мировое соглашение, в котором государство признало нарушение прав заявителя, зафиксировало принятые законодательные меры, выплатило 213 тыс. злотых (20% оценочной стоимости утраченной собственности без учета ранее выплаченной суммы 2% плюс моральный ущерб), заявив при этом, что, в случае принятия в будущем новых законодательных норм о повышении потолка выплат, заявитель будет вправе претендовать на суммы, превышающие данные 20%.
Особое место в соглашении занимает Заявление правительства Польской Республики об общих мерах, где, помимо указанных принятых законодательных мер, содержится обязательство учредить Фонд Рекомпенсации по обеспечению выплат компенсаций переселенцам или их наследникам.
В своем постановлении от 28 сентября 2005 г. Европейский Суд дал детальную оценку общих и индивидуальных мер, принятых по постановлению от 22 июня 2004 г. (Особый интерес представляют §§34-37 «Последствия процедуры пилотного решения»). Суд единогласно постановил: «1. Суд принял к сведению положения мирового соглашения и меры, предусмотренные для обеспечения выполнения взятых в нем обязательств <…> 2.Постановил снять дело с рассмотрения».
Значение постановлений по делу Бронёвского состоит прежде всего в том, что они
— дали понятие системного нарушения (постановление №1);
— разработали критерии процедуры вследствие пилотного решения (постановление №2).
Еще на одно обстоятельство обращает внимание Л.Гарлицкий, бывший судья Конституционного Суда, а ныне судья Европейского Суда. Пилотное решение по делу Бронёвского «возвысилось» над конкретным контекстом индивидуальной жалобы и придало постановлению черты постановления «конституционного свойства», близкого постановлению, принимаемому по процедуре «Konkrete Normenkontrolle» и процедуре «конституционной жалобы».**
Процедура «пилотного решения» получила свое развитие в двух других постановлениях Большой Палаты «Сейдович против Италии» (Sejdovic c. Italie, no. 56581/00 Arret G.C. 1 mars 2006) и « Хюттен-Шапска против Польши» (Hutten Czapska v. Poland, № 35014/97, Judgment G.C. 19 June 2006), а также в нескольких постановлениях палат Суда (см. например: Lukenda v. Slovenia, Judgment 6 October 2005; Tekin Yildiz v. Turkey, Judgment 10 November 2005).
Дело Сейдовича (заочное осуждение к 22 годам тюрьмы за убийство и отсутствие процессуальных гарантий пересмотра дела в случае экстрадиции в Италию осужденного) интересно тем, что в острую полемику с Судом по поводу «мер общего характера» вступили не только итальянская сторона, но и власти Словакии в качестве третьей стороны. Итальянская сторона указала, в частности, на то, что «новая практика, проявившаяся в деятельности Суда, рискует свести на нет принцип свободы выбора государством мер по исполнению постановлений Суда из-за отсутствия четкой правовой базы» (§115). К тому же, статья 46 Конвенции наделяет лишь Комитет Министров компетенцией указывать государствам на желательность принятия общих мер (§116). Итальянские власти заключают: «В любом случае, если будет продолжена практика указания на меры общего характера, следовало бы институционализировать ее хотя бы в Регламенте Суда или в вопросах, которые Суд ставит перед сторонами, с тем, чтобы позволить сторонам дать свои комментарии о «структурной» природе нарушения» (§118). В ответ Суд (не достаточно убедительно, на наш взгляд) ограничился общим замечанием, что в правовом порядке Италии, возможно, существует «несовершенство» (dйficience), вследствие которого каждый осужденный заочно, не будучи надлежащим образом (de maniere effective) информирован о преследовании, может быть лишен права на новый процесс» (§121). К тому же, на момент вынесения постановления Суда в Итальянский УПК были в 2005 г. внесены изменения в соответствующую статью… Видимо, по этой причине Суд не стал рисковать фиксировать «структурное нарушение» в резолютивной части постановления.
В деле Хюттен-Шапска (постановление от 19 июня 2006 г.) речь шла о несовершенствах польского законодательства о сдаче жилья внаем, в результате чего заявительница лишилась части дохода из-за необоснованных, по ее мнению, ограничений размера арендной платы и неясных положений об обязанностях владельцев жилья по его ремонту и содержанию. Констатировав нарушение ст. 1 Протокола 1, Суд в резолютивной части отметил:
«3. Постановил, что констатируемое выше нарушение является результатом структурной проблемы, связанной с дисфункцией внутреннего законодательства, которое:
а) налагало и продолжает налагать ограничения на права собственников, в частности, в том, что содержит не соответствующие установленным требованиям положения о фиксации арендной платы;
б) не предусматривало и не предусматривает до сих пор процедуры или механизма, позволяющего владельцам компенсировать потери, понесенные по содержанию их собственности в порядке.
4. Постановил, что, с целью положить конец выявленному структурному нарушению, государство-ответчик должно предусмотреть в своем внутреннем правовом порядке законодательные и/или другие меры, имеющие целью создание механизма, обеспечивающего справедливое равновесие между интересами собственников, в частности, дав им возможность извлекать прибыль из своей собственности, и общим коллективным интересом, согласно нормам о защите прав собственности, закрепленным в Конвенции».
На наш взгляд, положения пункта 4, в отличие от постановления по делу Бронёвского, сформулированы достаточно абстрактно, видимо, с целью дать больше свободы усмотрения государству при разработке мер общего характера. Это, в свою очередь, делает постановление уязвимым для критики. Так, итальянский судья В.Загребельски в частично особом мнении указал на «слабость правовой базы, которая характеризует процедуру пилотного постановления», а указания Суда на меры общего характера, которые государство-ответчик должно принять, не имеют, по его мнению, основания в Протоколе №14. Его словенский коллега Б.Зупанчич предостерег от «механического повторения под копирку» постановления по делу Бронёвского в 80 тыс. других дел. Тем не менее, ряд Секций Суда начали выносить постановления «в духе Бронёвского».
В постановлении «Лукенда против Словении» речь шла о длительности судебной процедуры как о главной проблеме в Словении, а в деле «Текин Йилдыз против Турции» повторное заключение под стражу заявителя после прохождения лечения не имело, по мнению Суда, достаточного основания в турецком процессуальном законодательстве. Время покажет, насколько такой подход продуктивен.
На наш взгляд, существуют проблемы системного характера и в России:
— неисполнение судебных решений по социальным вопросам (пенсии, пособия, предоставление квартир);
— отмена надзорной инстанцией вступивших в законную силу судебных решений (гражданская процедура);
— практически автоматическое заключение под стражу в качестве меры пресечения по уголовным делам;
— нарушение процессуальных гарантий при избрании меры пресечения;
— условия содержания в СИЗО;
— неэффективность следствия по так называемым «чеченским делам» (преступления военнослужащих, исчезновения родственников заявителей и самих заявителей).
По каждой из указанных категорий дел Европейский Суд принял прецедентные постановления, но продолжают поступать сотни жалоб по каждой из них. Комитет Министров Совета Европы уже принял ряд резолюций, в которых указал на повторяющийся характер ситуаций, вызвавших нарушение прав россиян.*** В качестве превентивных законодательных мер можно назвать Закон об исполнении постановлений Европейского Суда, недавно принятый в Украине, Закон Пинто и закон Аззолини в Италии, которые предусматривают создание на национальном уровне механизма контроля (судебного, парламентского и исполнительного) за исполнением постановлений Европейского Суда и разработку на национальном уровне мер общего характера.
* Cм. по этому поводу: М. де Сальвиа. Исполнение постановлений Европейского Суда по правам человека. Юридическая природа обязательств государств и европейский контроль за положениями национального законодательства.//Журнал: Права Человека. Практика Европейского Суда по правам человека, 2006, №1
** Garlicki L. Broniowski and After. On the dual nature of the «pilot judgments» — готовится к переводу на русский
*** См. напр.: Non-enforcement of domestic judicial decisions in Russia: general measures to comply with the European Court’s judgments.//CM/Inf/DH(2006)19 Revised. 6 June 2006. (в русском переводе: Неисполнение актов, вынесенных российскими судами: общие меры по исполнению постановлений Европейского Суда — http://www.coe.int/cm )